Octobre 2002
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- Les pays, état des lieux des contrats en 2002
| Les pays ne sont pas venus sur un terrain vierge De nombreux dispositifs ont porté le développement territorial depuis trente ans : contrats régionaux, politiques départementales, chartes intercommunales, pays d'aménagement rural… Puis deux lois sur les pays au cours des années 1990. La loi Voynet (1999), plus incitative que la loi Pasqua (1995), posé des règles de contractualisation engageant l'Etat et la région, prolongées par des instruments réglementaires et budgétaires donnant pérennité à des contrats de pays de dix ans. Toutefois, cette politique de pays ne s'est pas implantée en terrain neuf. Elle a largement bénéficié du travail accompli auparavant, préparant les acteurs des territoires à une contractualisation partenariale à l'échelle des bassins d'emploi. Pourtant, les situations étaient si diverses que les adaptations des procédures régionales au processus développé par la loi ont pu être délicates. Non seulement l'échelle de référence des pays s'élargissait au bassin d'emploi, mais les contrats s'inscrivaient dans un volet territorial au sein des contrats de plan, exercice nouveau pour toutes les régions. Ainsi, alors que l'Etat incitait les régions à consacrer le quart des CPER au volet territorial, leur contenu est demeuré flou à tel point que nombre de contrats de plan, très détaillés pour d'autres mesures, ont formé un bloc "pays-agglomérations" sans précisions et ont complété le volet territorial par des mesures en faveur des NTIC, ou d'accès au territoire régional. Ce n'est que lorsque les conventions d'application de ce volet territorial sont signées que quelques éclaircissements sont apportés. L'avancée majeure est que désormais il est reconnu que les territoires s'auto-organisent pour réaliser leur projet. Gérer la transition La plupart des politiques contractuelles régionales étaient relativement proches dans l'esprit du dispositif actuel. Toutefois, certaines variations, mineures, ont handicapé les régions dans leur volonté d'adapter leurs contrats à la loi. Souvent, l'échelle retenue était restreinte au bassin de vie. Les limites administratives étaient rarement franchies, de même que les limites cantonales ou d'arrondissement. Ces territoires n'intéressaient que le monde rural, et souvent en positionnement défensif face à un pôle urbain. L'accent n'était pas spécifiquement mis sur les partenariats, et le contrat lui-même était bi-partite (région-territoire). Les procédures servaient trop souvent les projets équipementiers et sectoriels. Le cadre de la décentralisation confortait les régions dans leurs velléités - et leur désir - de différenciation. Les divergences de situation entre les régions sont patentes après vingt ans de décentralisation, période durant laquelle chacun a concocté sa recette territoriale et l'a expérimentée. La transition vers le dispositif national a parfois été vécue par les régions comme une tutelle injustifiée puisque leurs contrats semblaient de manière générale de bonne portée. Elles ont adopté des stratégies diverses pour faire évoluer leur dispositif. Certaines ont opté pour une application directe, d'autres ont préféré une transition progressive et parfois sous conditions, d'autres encore ont choisi de conduire leurs contrats jusqu'à leur terme. Plusieurs mènent de pair la politique de pays et leur contrat régional, d'aucunes enfin intègrent la politique de pays au sein de leur cadre régional. Les dispositions des régions pour s'adapter au nouveau cadre législatif révèlent des mutations d'autant plus profondes que cette transition n'engage pas que la procédure, mais implique de surcroît des méthodes de travail innovantes (projet, contrat et programme d'action, développement durable), des organisations locales spécifiques, voire inédites (GIP-DL), des partenariats plus ouverts et approfondis (conseil de développement) et des échelles d'actions élargies au bassin d'emploi. Les manières de travailler des régions, comme celles des pays se modifient sensiblement, dans un contexte de recomposition territoriale. Des régions très en avance en terme de contractualisation, comme la Picardie, ont dû reconstruire toute leur politique sur des territoires plus vastes. D'autres ont conservé leurs territoires, même lorsqu'ils étaient restreints. C'est le cas de la région Poitou-Charentes. D'autres régions n'ont eu que peu d'ajustements à réaliser puisque leur politique préfigurait à peu de chose près le nouveau dispositif national, telle la Bretagne. La région Rhône-Alpes a fait le choix de conserver sa politique, et de l'ouvrir aux pays qui souhaitent par ailleurs être estampillés du "label national". Certaines régions moins avancées se sont très vite impliquées dans cette politique et sont, comme la Bourgogne ou la Franche-Comté, dans le pool de tête en terme de couverture régionale. Des régions peu intercommunalisées ont fait le choix de développer l'intercommunalité et de contractualiser avec les pays en mesure de d'appuyer sur des communautés fortes. C'est le cas de la Basse-Normandie ou de la Provence-Alpes-Côte d'Azur par exemple. De manière générale, les régions ont conservé pendant le lancement du contrat de plan leurs fonds et leurs procédures régionales afin d'ajuster les calendriers (Aquitaine, Midi-Pyrénées), de clôturer leurs contrats (Poitou-Charentes), ou de créer un fonds d'appui "forfaitaire" pour le lancement ou le soutien aux pays (Bretagne). Ces politiques régionales permettent le "rattrapage" de pays qui doivent se recomposer (Picardie) ou qui doivent progresser qualitativement vers les contrats de pays (Franche-Comté). Pour les Pays de la Loire, cela permet d'intégrer les pays dans la procédure régionale sans la modifier (les pays peuvent signer jusqu'à trois contrat : avec la région, avec le département, et l'Etat si ils le souhaitent). Les ajustements des politiques régionales se recadrent bien avec la politique nationale de pays lorsqu'il existe un effort de convergence avec l'Etat en région. Dans le cas contraire, on constate des dissociations entre les politiques régionales et la politique de pays : on a des pays régionaux et des pays nationaux… La structuration des territoires en communautés a joué un rôle déterminant à cette étape, permettant aux régions dont le nombre de pays était faible, ou prises dans les turbulences des modifications, de s'appuyer sur l'intercommunalité existante pour soutenir les projets de pays. Alors qu'auparavant les communautés et les pays co-existaient, l'intercommunalité est devenu le soutien des pays en constitution. Ces réajustements se sont faits au détriment des pays qui approchaient du contrat et qui pour certains avaient déjà une charte de développement. Ils ont attendu la loi, les décrets (la circulaire relative aux GIP-DL a été publiée en juillet 2002), puis les contrats de plan et les conventions d'application (quand elles existent), et les règles du jeu régionales, qui ne sont pas encore toutes fixées. Certains projets en ont certainement pâti, ainsi que des partenariats qui se sont étiolés. Que signifie la référence régionale pour la contractualisation ? Quelle est la portée de la référence régionale en matière de contractualisation avec les pays ? Nul doute que cette situation préfigure l'obtention par la région du rôle de chef de file en matière d'aménagement. Cependant, en ce qui concerne les pays, le rôle de la région n'est pas encore univoque. De même que les CDCI étaient invitées à définir quels seraient les périmètres de pays dans les dix-huit mois après la publication de la loi Pasqua, certaines régions aimeraient pouvoir se soumettre à un exercice similaire, même lorsque des territoires sont déjà organisés. La stratégie des région, outre la définition des axes finançables, peut-être partenariale (avec l'Etat et les départements) selon l'esprit de la loi, controversée, par un ou des acteurs publics, voire oppressante lorsque que l'on n'entend que la voix de la région posant des exigences lourdes pour les territoires. La position de la région peut être incitative ou normative, et la règle générale mêle des éléments relevant de ces deux positionnements. Si certaines régions jouent le jeu, d'autres peinent à organiser leur action dans le cadre très souple proposé par la loi Voynet et posent un certain nombre d'impératifs tant sur le contenu de la charte que sur l'organisation des pays (présence dans les structures juridiques, obligation de se structurer en syndicat mixte…). L'accord entre l'Etat et la région sur la convention d'application du volet territorial des CPER1 permet de poser la stratégie commune de la région et de l'Etat envers les territoires, les règles de contractualisation pour les pays, et d'établir les jalons de l'harmonisation avec les services de l'Etat. C'est une étape importante pour tous les signataires du contrat de pays. La stratégie régionale et de l'Etat en région devait être définie par le SRADT, cadre des contrats territoriaux co-signés. Peu d'entre eux existent aujourd'hui, et la convention d'application est le premier embryon de cette coopération Etat-région. La plupart sont des documents solides, préfigurant réellement le SRADT. Quelques unes préparées dans l'urgence prennent des allures de toilettage des dispositifs régionaux, assorties de quelques impératifs de l'Etat, mais sans stratégie majeure ni règles clairement définies. La détermination de la stratégie et des règles de contractualisation n'est qu'une étape pour définir les contrats. Les signataires doivent avoir les mêmes priorités, l'Etat et la région doivent être capables de mobiliser tous les fonds et types de financement. Prévoir le financement et organiser les fonds est une tâche ardue pour la région comme pour l'Etat. Les difficultés sont de nature différente. Les régions ont encore des incertitudes sur la manière de mobiliser des fonds "classiques" du contrat de plan, et ont du mal à déterminer quels fonds sectoriels peuvent être territorialisés. La responsabilité des préfets est lourde : animer un travail en interministériel entre les services, intégrer les échelles territoriales du central au local et mobiliser tous les fonds et crédits disponibles. |
La première pierre d'achoppement est l'articulation des politiques, des services et de tous les organismes afférents. La seconde est la mobilisation des fonds. Les préfets ne disposent que d'un seul fonds transversal : le FNADT, puis des fonds ministériels engagés sur les CPER, et enfin les crédits sectoriels, mais dont la gestion est détenue par les différents services de l'Etat (DDE, DRAC…). Le préfet n'en dispose pas réellement, et il n'a qu'un pouvoir d'incitation sur eux. Pour les aider à réduire ces obstacles, la circulaire du 9 décembre 2000 incite les préfets à désigner un chef de projet, référent pour le pays, doté d'une lettre de mission afin de lui donner les capacités de mobiliser les administrations. Les régions, qui rencontrent parfois des freins similaires selon que le service en charge de la contractualisation est plus ou moins reconnu et légitime, organisent souvent des instances informelles, rassemblant l'Etat et la région, parfois les départements. Ces instances ont la charge de la mise en musique à l'échelle régionale de la politique de pays : définition des règles, suivi, mobilisation des fonds… La région Midi-Pyrénées a ainsi mis en place un comité de pilotage régional composé de l'Etat, de la région et des départements, un comité départemental de même composition, et des comités locaux, à l'échelle des pays et portés par l'intercommunalité. Cette volonté d'harmonisation n'empêche pas toujours les financements croisés sur les mêmes domaines, et quelques incohérences de politiques, notamment lorsque les départements qui sont engagés dans une politique territoriale ne sont pas présents. D'autre part, définir strictement les financements de chacun serait réintroduire la sectorialité dans les contrats de pays. Pourtant, il ne paraît pas forcément pertinent de constituer un fonds unique dans la mesure où mobiliser différentes sources de crédits permet d'intéresser tous les services (de l'Etat, de la région, et autres organismes) à la territorialisation. Toutefois, cette prise en compte des pays, se concrétise lentement, tant cette territorialisation demande des mutations dans les modes de l'action publique. Ces mises au point ont mis du temps à se mettre en place, et les pays de nombreuses régions dansent sur des charbons ardents car ils ne savent pas encore quelle sera la forme de leur contrat, sur quels fondements le négocier… Quand vient l'heure du contrat : rencontre des initiatives locales d'une stratégie régionale Nombreuses sont les raisons pour lesquelles seuls cinq pays ont signé leur contrat (Basque, Ancenis, Centre Ouest Bretagne, Fougères, Vitré) : signature des contrats de plan, attente des décrets de la loi Voynet, réunion des CRADT, préparation de la contractualisation régionale…Si les premiers contrats ont tardé à être signés, une vingtaine de pays devrait toucher au but d'ici la fin de l'année. Pour préparer la négociation des contrats, plusieurs régions, la Bourgogne ou la Haute-Normandie par exemple, ont institué des comités de pilotage locaux comportant les responsables du pays, de la région et de l'Etat (région ou département). Cette concertation permet une validation progressive des axes à contractualiser. D'autres régions, comme la Franche-Comté ont désigné des conseillers régionaux et des référents de l'Etat. Cet effort est poursuivi par certains services de l'Etat (mais de manière encore très inégale sur le territoire), comme les DRAC, nommant des référents pour un ou plusieurs pays. Certaines régions et/ou département souhaitent renforcer leur coopération en siégeant dans la structure porteuse du pays (Rhône-Alpes). Le suivi de la politique et l'instruction des dossiers consacre le co-pilotage Etat-région, même si la préparation de la CRADT revient aux services de la préfecture. Dans l'attente des réunions de CRADT sur les pays, les dossiers de candidature se sont accumulés, et la préparation des séances a été très lourde pour ses membres. Même si globalement on peut se féliciter du travail fourni par cette assemblée, les débats ont parfois été trop courts et focalisés sur des questions de périmètres. Les reconnaissances de pays plus étalées dans le temps désormais devraient limiter ces situations. Les exigences concernant les documents à fournir par le pays pour la contractualisation sont disparates. D'aucuns doivent présenter le programme d'action détaillé avec les maîtres d'ouvrages et les co-financements, d'autres dressent un contrat simple assorti des fiches de mesures, comparables aux fiches des contrats de ville. La durée des contrats varie : trois ans pour les plus courts (Pays de Loire), alignement à la fin des contrats de plan pour la plupart. Le contrat de pays ne doit pas reprendre à priori l'ensemble des actions projetées, qui peuvent être financées sur d'autres fonds que le volet territorial, mais certaines régions réclament l'ensemble du projet traduit de manière contractuelle et financière pour mettre en évidence la démarche globale du territoire. Eu égard à l'annualité budgétaire à laquelle sont soumises les régions, le contrat de pays peut avoir la valeur d'une convention d'objectif, dont les termes financiers doivent être revus d'année en année. L'exercice peut paraître fastidieux aux pays qui ont dû déjà négocier un contrat censé porter sur du moyen terme. La plupart des régions acceptent de financer les pays avant la signature de leur contrat, sur les crédits de leur politique contractuelle antérieure ou sur des fonds d'ingénierie. Quelques-unes d'entre elles acceptent de favoriser l'émergence de pays en soutenant l'ingénierie et l'investissement des premières actions de pays (la région Centre ou la Picardie financent le poste des animateurs de pays, Midi-Pyrénées pour des investissements). Au-delà de ces appuis financiers, des aides en conseil ou en recensement de données (Franche-Comté, Poitou-Charentes) sont accordées au pays. Ensuite, dans le cadre du contrat, l'architecture est semblable (sauf en Pays de Loire où les contrats avec le département, la région et l'Etat sont différenciés) : le volet territorial finance l'ingénierie et des axes thématiques ou innovants définis selon la stratégie régionale, les fonds sectoriels territorialisés peuvent co-financer des actions thématiques, et la porte est ouverte à tout autre financeur (département, Europe…) par conventionnement ou par contrat (ADEME, CAF…). Les clefs de répartitions des fonds divergent de la dotation forfaitaire (par habitants et richesse le plus souvent) au financement par action, en passant par la subvention de personnel dans le pays. L'écueil de la contractualisation : la séquenciation du projet Exercice technique, le contrat peut nuire à la cohérence globale de la charte de pays. L'écueil de la séquenciation du projet de pays doit être évité. Il peut être causé par l'exercice du programme d'action qui peut détourner le projet de son optique globale (découpage en action, hiérarchisation les priorités, renégociation des bénéficiaires des premières actions…). Elle peut également provenir de la multiplication des contrats particuliers et des financements sur des lignes budgétaires multiples (mécanique de l'ingénierie financière). La formulation du contrat et du programme d'action est une étape délicate de la démarche de pays. Si l'on considère que le contrat est un engagement financier, on peut être tenté de réaliser un programme d'action exhaustif pour conserver la cohérence du projet, mais alors les possibilités d'évolutions sont amoindries ; ou sachant que des actions ne seront pas financées par le contrat, le programme d'actions doit être réduit, et on perd la cohérence globale. Il est demandé aux pays de réaliser un projet transversal et prospectif (dix ans), et ils doivent mettre en correspondance cette exigence avec des financements publics annualisés, sectoriels et non fongibles. Le pays doit justifier dans son contrat des lignes qu'il veut tirer : lignes classiques (pourquoi à cette échelle ?), lignes sectorielles du contrat de plan (si elles sont territorialisables), volet territorial (axes thématiques des investissements, action innovante), fonds de procédures déjà existantes (OPAH, ORAC), qui peuvent être co-financés par le volet territorial (partie animation, mise en réseau, observatoire…). Les traductions financières de la charte de pays tiennent souvent du chef d'œuvre, surtout lorsque l'on considère que les fonds du volet territorial consacrés aux pays sont peu définis (en général accouplé aux agglomérations et parfois aux parcs naturels). Après avoir convaincu élus et partenaires, le pays doit de nouveau prouver sa plus-value et l'intérêt de faire financer son projet. Pourquoi ne pas généraliser la pratique du référent de l'Etat et étendre son rôle à celui de "prospecteur" de fonds publics, afin que les pays aient une "simple" traduction de leur projet en programme d'actions, contractualisable en l'état, ce contrat faisant bien sûr mention du financement propre du pays (communautés, communes, partenaires locaux) ? Les contrats particuliers (énergie, contrat enfance, CLIC…) seraient mis à part. La démarche gagnerait en simplicité, et en rapidité d'exécution, le suivi des masses financières consommées en serait clarifié. Une seconde piste serait de créer un fonds destiné aux pays (ou aux projets territoriaux), abondé par le FNADT, un fonds régional (comme la Bretagne), des crédits ministériels du contrat de plan (les lignes sectorielles territorialisables) et des lignes "classiques" des collectivités et organismes publics. Outre la contestation d'un nouveaux "fonds bidule" et de son coût, l'absence d'un fonds général oblige toutes les collectivités, les services et l'Etat et organismes divers à s'ouvrir aux logiques territoriales et à tenir compte des pays dans leurs politiques. 1 À ce jour, quinze convention ont été signées : Aquitaine, Bourgogne, Bretagne, Centre, Champagne-Ardenne, Corse, Franche-Comté, Haute-Normandie, Languedoc-Roussillon, Limousin, Lorraine, Midi-Pyrénées, Nord Pas de Calais, Picardie, Poitou-Charentes, Rhône-Alpes. |
Projet de territoire : document de planification prospective et transversale élaborée par les acteurs du territoire.
Contrat : cadre définissant les interventions financières des partenaires.
Programme d'action : traduction opérationnelle du projet de territoire.
Contrat : cadre définissant les interventions financières des partenaires.
Programme d'action : traduction opérationnelle du projet de territoire.
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