Octobre 2002
Les premières chartes, les premiers contrats
| Aperçu des premières chartes Les premières chartes de pays, ou projet bien avancés , présentent des préoccupations que l'on pourrait qualifier de sociétales tant elles correspondent à des demandes croissantes des élus comme des professionnels ou des associatifs : développement socio-économique, organisation des services publics, la gestion durable de l'espace. Des différences régionales sont notables, du fait des problématiques particulières (montagne, littoral, rural enclavé, périurbain étendu…), des besoins de différencier son territoire, et parfois des "figures imposées" par la région, selon sa stratégie territoriale. Dans tous les cas, le pays annonce sa consécration par sa capacité à développer deux préoccupations majeures : la territorialisation des politiques publiques et l'importance des démarches de proximité (information, participation, services). Les territoires sous pression urbaine développent particulièrement les domaines de la gestion de l'espace, des équipements, des transports ainsi que du développement socio-économique. Les territoires du "grand rural" se tournent plus vers les services aux personnes, le maintien des services publics et des commerces de proximité, la qualité de vie et la promotion du territoire. Si les territoires urbains comme ruraux doivent faire face à des tendances problématiques voire critiques (urbanisation sauvage, ou désertification) les territoires péri-urbains sont ceux qui rencontrent le plus d'exigences : offre de logement, de transport, d'équipement, de loisirs, de commerces et de services publics en même temps que qualité de vie, services à la personne, loisirs. Ils doivent gérer l'éloignement de l'agglomération (moins de services et d'équipements) tout en subissant les inconvénients environnementaux et de transports et doivent satisfaire les normes urbaines. Les pays défensifs ne sont de fait pas les mieux lotis. La difficulté de réaliser un document à la fois complet et clair, assez détaillé pour permettre la contractualisation, et pas trop technique pour qu'il puisse être discuté par le conseil de développement semble devoir concilier l'inconciliable. C'est pourquoi cet exercice est - trop - souvent compris comme un acte administratif ou technocratique dont la charge est remise à un cabinet extérieur, mandaté parfois sur un cahier des charges approximatif avec des délais serrés. Les pays ayant une certaine ancienneté, ayant des équipes constituées et un partenariat appuyé sur des structures pluripartites partenaires du pays (comité de bassin d'emploi, comité d'expansion, agence de développement) présentent des projets plus étoffés, dont la réalisation est plus intégrée. Même si on pouvait parfois en attendre mieux, les chartes révèlent des efforts de prospective réels et en tout état de cause remettent en cause tout approche sectorielle ou parcellaire comme l'a trop souvent été le développement local. L'excès inverse rend aussi à se dissiper, et si l'on voit encore quelques catalogues de meures en patchwork, les pays sont sortis du mythe du grand projet structurant qui apportera la réponse à tous les problèmes du territoire. La valeur ajoutée du pays À l'aune du maillage territorial en pays, on peut supposer un réel succès de la politique de pays, d'autant que les volontés d'utiliser pleinement ce cadre permettant l'expérimentation sont très fortes. De fait, quel que soit le type de politique menée, les pays ont acquis de leur intervention une légitimité indéniable aujourd'hui. |
Elle est issue de la constitution d'une masse critique, combinaison de la satisfaction des besoins locaux et des rendements d'échelle. Le portage politique fort a d'ores et déjà permis de faire aboutir des actions au partenariat complexe. Ce partenariat, réuni à toutes les échelles (élaboration du projet, maîtrise d'œuvre, financement) permet de lever les écueils de la sectorialité. La réalisation du diagnostic avec des partenaires permet de repérer des nouveaux besoins et de mettre en adéquation les services déconcentrés et les besoins locaux. La mobilisation de moyens supplémentaires (par contrat ou effet de seuil pour les fonds européens) permet la réalisation de projets spécifiques ou à plus vaste échelle. Enfin, l'initiation de nouveaux partenariats, notamment avec la société civile, apporte des solutions nouvelles. "Conçus comme des plates-formes de négociation, les pays n'apportent leur "plus-value" à notre paysage institutionnel complexe que s'ils parviennent à remplir ces fonctions nouvelles d'intermédiation et d'ingénierie territoriale." Toutefois, tous ces éléments, hautement positifs pour les pays et l'impact que pourraient avoir leur charte doit être nuancé par la complexité de certains domaines, notamment en termes réglementaires. Dans cet environnement, et suivant le positionnement du pays, il peut être le moteur d'une facilitation des procédures et des articulations entre les niveaux d'intervention, ou un énième acteur dans le millefeuille institutionnel sur une problématique déjà traitée par plusieurs collectivités ou organismes. Quelles perspectives sur les chartes de pays ? On peut craindre que la qualité du projet puisse passer au second plan dans des contrats d'opportunité (persistance de logiques sectorielles, sympathies politiques, contrer les agglomérations importantes…). Toutefois, les impératifs de définition du périmètre, partenariat élargi et pérennisé par le conseil de développement, la nécessaire création d'une structure, la technicité du programme d'action et de l'ingénierie financière, l'évaluation… devraient diminuer la proportion des pays d'aubaine, qu'Yves Morvan nomme les "terroirs-caisse". La plupart des pays aujourd'hui semblent être aptes à signer de bons contrats. Même si la course au contrat et le syndrome du premier servi mettent parfois à mal le temps de maturation qu'exige la formulation du projet de territoire, étape incompressible de la démarche. Si définir dès à présent les impacts de la politique de pays relève de la gageure, il est possible d'identifier les risques qu'elle encourt, et les facteurs qui la favoriseraient. Les retards dans la contractualisation font apparaître le poids important des aléas politiques et des besoins de clarification des procédures (notamment au niveau régional). Un enlisement des démarches est susceptible d'en résulter, suivi d'une démobilisation du partenariat, et d'une mise en sommeil des démarches avancées, le risque final étant de faire apparaître le pays comme un dispositif sans moyens et sans capacité d'infléchir les stratégies et les pratiques. Les atouts apportés par les pays, particulièrement la fédération des communautés et l'innovation par le conseil de développement, ainsi qu'une opérationnalité plus rapide des actions pourraient pâtir d'un manque d'accompagnement. Si les dispositifs d'appui font défaut, il est possible que se façonne un développement à deux vitesses, différenciant les territoires pauvres et inexpérimentés de ceux qui bénéficient de pratiques anciennes, de ressources humaines et d'un portage politique fort. |
